A külhoni magyarsággal kapcsolatos közbeszédben használt nemzetpolitika fogalom a kilencvenes években a magyar államnak a határon túli magyarokra vonatkozó politikáját fedte. A magyar államnak a magyar nemzethez, a kulturális örökségéhez és jövőképéhez, valamint az Európai Unió alapértékeihez való viszonya identitáspolitikai természetű. A magyar államnak a magyarországi etnikai és nemzeti kisebbségekhez (kisebbségi-, illetve roma szakpolitikák), valamint az európai nemzetkisebbségi és etnikai kérdésekben képviselt álláspontja viszont az etnopolitika fogalmaival ragadható meg. Ezeken a gyűjtőfogalmakon túl szakpolitikaként megkülönböztetjük a magyarságpolitikát. A magyarságpolitika - a nemzetpolitika szakpolitikai megfelelőjeként - Magyarország és a határon túli magyarok viszonylatában a magyar állam és a külhoni magyarok viszonyrendszerét fedi le. Ennek része a nemzetközi és kétoldalú kisebbségvédelem; a magyar-magyar kapcsolatok intézményes működtetése; a kisebbségi magyar közösségek támogatása. Ugyanez a szakpolitika a többi közép-európai országokban kormányzati és az adott magyar kisebbség közötti integrációs-, nyelv- és intézményi politikákra bontható.
Az Antall-kormánynak a nemzetközi kapcsolatok terén egyszerre három célt kellett megvalósítania: az euroatlanti integrációt; a jószomszédi kapcsolatok kialakítását; a határon túli magyarok problémáinak felvállalását. Mivel ezek közül az integrációs- és magyarságpolitika került előtérbe, a szomszédságpolitika vált a leginkább konfliktusossá. Az 1990-1994 közti magyarságpolitikát három célkitűzésben összegezhetjük. A külpolitika felvállalta a magyar kisebbségek védelmét a nemzetközi fórumokon az ember- és kisebbségjogi normákra alapozva, a kollektív jogok biztosításáért. A magyarországi nemzeti- és etnikai kisebbségek számára egy, egész Közép-Európa számára mintaadó - egyéni, nyelvi jogok helyett - önkormányzati modellt kívántak létrehozni az 1993-as kisebbségi törvénnyel. A harmadik meghatározó alapelv a határon túli magyar pártoknak, mint az adott közösségek érdekképviseleti szervezetei szuverenitásának elismerése, a külhoni ügyekben álláspontjuk figyelembe vétele volt.
A kormányzati munkában - a Németh-kormány Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Kollégiumára és Titkárságára alapozva - a magyarságpolitika intézményes kereteit építették fel. Ebben a meghatározó intézmény a Miniszterelnökségen belül létrehozott Határon Túli Magyarok Titkársága lett, Entz Géza vezetésével (1990. május). Majd két év múlva a kérdés kezelését magasabb közigazgatási szintre emelték, országos hatáskörű szervként létrehozva a Határon Túli Magyarok Hivatalát (1992. június). Ezzel párhuzamosan létrejött az Illyés Közalapítvány a határon túli magyarság kormányzati-költségvetési támogatásának közvetítésére, valamint az Oktatási Minisztériumban is külön osztályt hoztak létre szakmai problémák kezelésére. A legnagyobb új intézményi program a Duna Tv létrehozása volt (1992), külön televíziós csatornát biztosítva a határon túli magyarságnak.
A Horn-kormány nemzetközi politikáját az euroatlanti integrációhoz szükséges alapszerződés-viták határozták meg. A nyugati nagyhatalmak által elvárt szerződések sorát a magyar-ukrán alapszerződés nyitotta meg, amelyet 1991 decemberében írtak alá, de a magyar parlament csak 1993 májusában ratifikálta. 1992-ben Horvátországgal és Szlovéniával is hasonló szerződést kötött Magyarország. Mindhárom esetben a szerződő felek külön nyilatkozatban, illetve egyezményben kötelezték magukat a kisebbségi jogok biztosítására. Ennek előfeltétele volt, hogy ezekkel az újonnan függetlenné vált országokkal rendezettek voltak a kapcsolatok, és állami szuverenitásuk nemzetközi elismertetése érdekében szükségük volt az európai emberi- és kisebbségjogi normák deklarálására. Szlovákia és Románia vonatkozásában azonban az Együttélés, az MKDM, az MPP és az RMDSZ autonómia- és kisebbségvédelmi törekvései miatt konfliktusos volt a helyzet, és épp az alapszerződésekkel próbálták ezeket rendezni. A Horn-kormány szomszédságpolitikáját e két szerződés körüli vita határozta meg. A kormányzatnak 1994 után, a NATO csatlakozás (1997) előtt az euroatlanti integráció érdekében a konfliktusok kezelésére képes szomszédságpolitikát kellett felmutatnia. Ezért a külhoni magyarsággal kapcsolatos politizálás látszólag sem veszélyeztethette a térség stabilitását. Így a kérdés a külpolitika érdekkörébe került, és az integrációs prioritásoknak rendelődött alá. Ennek köszönhető, hogy - bár nagy viták után - a magyar-szlovák alapszerződésbe bekerültek a legfontosabb európai kisebbségjogi normák. Ezek azonban egyéni emberi jogok - nem a határon túliak által kért kisebbségi közösségi jogok -, és érvényesülésük ellenőrzésére csak ajánlási jogokkal rendelkező bizottság létrehozását javasolták (1995. március). A másfél évvel később, az RMDSZ ellenkezésén túllépve aláírt magyar-román alapszerződés (1996. szeptember) melléklete tartalmazza a relevánsnak elismert kisebbségvédelmi dokumentumokat, de - a szlováktól eltérően - külön lábjegyzet formájában rögzítették, hogy az Európa Tanács 1201. sz. ajánlása nem vonatkozik az etnikai alapú területi autonómiára. A szerződések kisebbségvédelmi garanciájának mondott vegyes bizottságok működése nem sok eredményt hozott.
Ezzel párhuzamosan a magyar-magyar viszonyban és a támogatáspolitikában is komoly változások történtek. A kormányzat alapvetően hátrányos helyzetű csoportnak tekintette a határon túli magyarságot, amelyért alkotmányos felelősséggel tartozik. A problémák kezelését az autonómiától váró jövőkép helyett, a szülőföldön való boldogulás retorikáját használták. Ennek keretében a gazdasági háttér megteremtésének szükségességére, az önkormányzati, regionális politizálás fontosságára és legfőképpen a modernizációs és társadalomépítő kezdeményezések megerősítésére helyezték a hangsúlyt a HTMH vezetői: Tabajdi Csaba, Lábody László, Törzsök Erika. A támogatáspolitikán belül a gazdaságfejlesztésre szakosodott (Új) Kézfogás Alapítvány és az Illyés Közalapítvány döntéseibe a határon túliak bevonása révén próbálták mindezt elősegíteni. A magyar-magyar viszony terén pedig elsősorban azokkal a határon túli magyar elitcsoportokkal keresték a kapcsolatot, amelyek a többségi politika irányába és az önkormányzatok szintjén is tárgyalóképesek voltak. Ilyen volt a KMKSZ-szel szemben létrejött Kárpátaljai Magyar Értelmiségiek Fóruma; a VMDK-val szemben létrejött Vajdasági Magyar Szövetség; a szlovákiai magyar pártok közül a Magyar Kereszténydemokrata Mozgalom; az RMDSZ ún. mérsékelt szárnya.
Az Orbán-kormány külpolitikai mozgásterét alapvetően meghatározta, hogy - a szomszédokat megelőzve elsőként - elnyert NATO tagság révén megváltozott az ország geopolitikai súlya. Ebből adódóan, és a magyar kisebbségi pártoknak az adott országok euroatlanti politikai erőit támogató szerepe, kormánykoalíciós szerepvállalásuk miatt már nem lehetett a magyar kisebbségek kérdését nemzetközileg instabilizáló tényezőként beállítani. Ehhez kapcsolódott a magyar gazdasági növekedés megindulása, amely az előző kormánynál előnyösebb helyzetet teremtett a támogatáspolitikában.
Ezeket a lehetőségeket kihasználva az addigi kényszerűen válságmenedzselő, helyi intézményépítést támogató politikával szemben a programfinanszírozásra helyezték a hangsúlyt. Létrehozták az Apáczai Közalapítványt kifejezetten oktatás- és képzési támogatásra (1998. december), a felsőoktatásban önálló magyar intézményeket alapítottak (Erdélyi Magyar Tudományegyetem, Kolozsvár-Marosvásárhely-Csíkszereda, 2001. június; Selye János Egyetemi Központ, Komárom, 2001), illetve a meglévőket rendszeres költségvetési támogatásban részesítették (Beregszászi Tanárképző Főiskola; Partiumi Egyetem, Nagyvárad). Az Illyés Közalapítvány költségvetését jelentősen megnövelve a határon túli médiát (hírszolgáltatás, Duna Tv) fejlesztették.
A kormányzati intézményrendszeren belül a HTMH a Miniszterelnöki Hivataltól a Külügyminisztérium alá került, ahol a tárca politikai államtitkára, Németh Zsolt felügyelte.
A schengeni egyezmény életbe lépése azzal fenyegetett, hogy a kárpátaljai, erdélyi, vajdasági, horvátországi magyarság kapcsolattartása Magyarországgal megnehezül. Ekkorra az is kiderült, hogy a határon túli magyar autonómia-törekvések sikertelenek, tehát jogilag sem lehet megragadni a határon túli magyarságot mint regionális közösségeket. Ezeknek a problémáknak a megbeszélése és egy pártpolitikán felüli nemzetpolitikai konszenzus kialakítása érdekében még a Horn-kormány időszakában összehívták az első hivatalos magyar-magyar csúcstalálkozót (1996. július, a magyarországi parlamenti pártok és a külhoni magyar érdekképviseleti szervezetek részvételével). Majd a magyar-román alapszerződés aláírása előtt Pápán újabb találkozóra került sor a magyar kormány képviselete nélkül. 1999 februárjában rendeztek újabb konferenciát Budapesten a kormány, a határon túli és a magyarországi pártok részvételével. Létrehozták a kapcsolattartás folyamatossága érdekében a Magyar Állandó Értekezletet (MÁÉRT). Ez a politikai konzultatív testület évente legalább egy alkalommal ülésezett a mindenkori magyar miniszterelnök vezetésével. Működését megállapodás és nem jogszabály rendezte. Legfontosabb hozadéka a szaktárcák szerinti, évente többször, államtitkári vezetéssel ülésező szakértői egyeztető fórumok megtartása volt. A kormányzati apparátus átfogóan és érdemi módon ezekben a bizottságokban foglalkozott a határon túli magyarság problémáinak Magyarországról kezelhető részével. A II. MÁÉRT konferencián (1999. december) fogalmazódott meg a határon túli magyar pártok részéről a külhoni magyarok magyarországi jogállását rendező törvény igénye. A jogszabályt másfél éves előkészítés után 2001 júniusában (2001/LXII.) fogadta el az Országgyűlés: törvény a szomszédos államokban élő magyarokról. Hatálya Ausztria kivételével a szomszédos államokban élő, magukat magyarnak valló személyekre terjedt ki. Ezen személyek alanyi jogon részesülhetnek a törvény biztosította kedvezményekben a kultúra, a tudomány, az oktatás, a munkavállalás, az egészségügyi ellátás és az utazás területén. Mindezek igénybevételére a „Magyar igazolvány" jogosít fel, amelyet a magyar hatóságok állítanak ki a magyar kormány által „ajánló szervezetként" elfogadott intézmények ajánlása nyomán. A magyarországi pártok közül egyedül az SZDSZ nem szavazta meg a törvényt. Románia és Szlovákia (illetve Ausztria) kivételével a többi szomszédos ország tudomásul vette a jogszabályt. Az előbbi az állami szuverenitás megsértésére és az etnikai diszkriminációra hivatkozva az Európa Tanács Velencei Bizottságához fordult. A Bizottság (2001. október) kimondta, hogy az anyaországnak joga van a más állampolgárságú nemzettársait kulturális támogatásban részesíteni, ennek során törekedni kell a többségi állam beleegyezésére és a diszkrimináció elkerülésére. A nemzeti identitás megállapításához, a választáson túl, objektív ismérvek meghatározását várta el. Ezt egy kormányrendelettel oldották meg: a diplomáciai képviselet igazolja, hogy a magyar igazolványt kérelmező tud magyarul, illetve valahol hivatalosan magyarként van nyilvántartva, vagy magyar szervezet tagja, vagy egyházi nyilvántartásban magyarként szerepel. A román fél 2001 decemberében külön egyetértési nyilatkozatot is kötött a magyar kormánnyal, amelynek legfőbb pontja az volt, hogy a 3 hónapos kedvezményes munkavállalói engedélyt minden román állampolgárra kiterjesztették. A kedvezménytörvény szlovákiai alkalmazásáról, valamint az Unió csatlakozási főbiztosával és az EBESZ kisebbségügyi főbiztosával a felmerülő aggályokról már nem sikerült megegyezni.
A Medgyessy-kormány a nemzeti közmegegyezést hirdető politikájának részeként jelenítette meg a határon túli magyarok kérdését. Legfontosabb célkitűzése a kedvezménytörvény alkalmazásának elfogadtatása volt a szomszédos országokkal. Ennek érdekében a törvényt 2003 júniusában módosították, a FIDESZ és az MDF ellenszavazataival. A preambulumból kikerült az egységes magyar nemzetre való utalás; kimaradtak a társadalombiztosítással, egészségügyi ellátással és a munkavállalással kapcsolatos kedvezmények. Az oktatási-nevelési támogatás azonban már egy gyerek után is jár, - nemzetiségtől függetlenül - mindenki után, aki magyar iskolában tanul. A szlovák kormány csak úgy járult hozzá az oktatási-nevelési támogatás folyósításához, ha azt egy alapítvány közbeiktatásával közvetlenül a magyarul oktató közoktatási intézmények kapják (2003. december).
A kormányváltás után a HTMH újra visszakerült a Miniszterelnöki Hivatalhoz, ahol a párt nemzetközi kapcsolatokért felelős titkára, Szabó Vilmos lett a hivatal vezetője. A magyarságpolitikába azonban Kovács László külügyminiszter pártelnöki befolyása és a kedvezménytörvénnyel kapcsolatos diplomáciai feladatok miatt a külügyminisztériumnak és a határon túli magyar pártvezetőknek jelentősen megnőtt a beleszólása. Ez annak köszönhető, hogy az akkori kormányzat szerint a határon túli magyarok támogatásáról elsősorban a külhoni magyarság képviselőinek kell dönteniük. Az RMDSZ belpolitikai konjunktúrájának köszönhető az aradi Szabadság szobor újbóli, köztéren való felállítása (2004. április) és az észak-erdélyi autópálya építésének román kormányzati elfogadtatása (2003-2004), amit közvetetten a magyar kormány is segített.
Az első Gyurcsány-kormány időszakának magyarságpolitikáját (2004-2006) alapvetően a kettős állampolgárságról szóló vita határozta meg. 2003 nyarától került előtérbe a határon túli magyarok áttelepülés nélküli magyar állampolgársága. Ennek hátterében az állt, hogy Magyarországnak az EU tagjaként két magyar népességgel bíró országgal (Ukrajna, Szerbia-Montenegró) szemben vízumelvárása volt. Ebből az egyik kivezető út lehetett a letelepedés nélkül adott magyar állampolgárság (magyar útlevél). Míg Ukrajna törvényei tiltják a kettős állampolgárságot, addig szerb kormányzati részről többször jelezték, hogy ennek részükről nincs akadálya. A vajdasági magyar szervezetek 2003 őszére 50 000 aláírást gyűjtöttek a kettős állampolgárság megadása érdekében, amit át is adtak a budapesti kormányzat képviselőinek. Erre épült rá a Magyarok Világszövetségének ebben a kérdésben népszavazást kezdeményező sikeres kampánya. Így 2004. december 5-én referendumot tartottak arról, hogy az Országgyűlés alkosson-e törvényt annak érdekében, hogy kedvezményes honosítással - egyéni kérelemre - magyar állampolgárságot kapjanak a magukat magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgárok.
Minden parlamenti párt egyetértett abban, hogy a kérdést nem szerencsés népszavazásra bízni. Amikor a népszavazást kiírták (2004. szeptember) a két politikai oldal eltérő választ adott, és a kettős állampolgárság a pártpolitikai vetélkedés kulcstémája lett. Gyurcsány Ferenc miniszterelnök egyértelműen elutasító álláspontot képviselt. Érveit a várható szociális következményekkel; a potenciális áttelepülők problémájával; a nemzetközi elutasítással; a magyarországi politikai-választói egyensúly felborulásával indokolta. A FIDESZ a kampány előtt az áttelepülés felerősödésétől és az autonómia-törekvések gyengülésétől óvott. A kampányban azonban a határon túli magyar legitim szervezetek álláspontját fogadták el meghatározónak, akik egyértelműen támogatták a kettős állampolgárság megadását. Az ellenzéki oldal az útlevélhez jutásban a kapcsolattartás és a nemzeti újraegyesítés megerősödését láttatta; hangsúlyozták, hogy a törvényt az Országgyűlésnek kell megalkotnia és akkor lehet az esetleges negatív következményeket kivédeni. Megkérdőjelezték a kormány propagandájának hitelességét, és a nemzeti érdek elárulásával vádolták a kormánykoalíciót. Erre a miniszterelnöki válasz a nemzetpolitika fogalmának kiterjesztése lett a magyar állam és a külhoni magyarok viszonya helyett, az egész magyar(országi) társadalmi modernizációra. (Ezzel a magyarországi nyugdíj, szociális, munkaügyi kérdésekkel együtt súlyozandó problémaként helyezte el a magyarországi közvélemény előtt a határon túli magyarok magyarországi jogi emancipációját.) A jobboldal - ellenfeleik szerint - beláthatatlan következményekkel járó kettős állampolgárság-követelésével szemben, a kormányfő megoldásként egy hosszú távú felelős nemzeti (demokratikus, alkotmányos patrióta) jövőképet vázolt fel. A népszavazás eredménytelen volt. Pártpolitikai következménye Gyurcsány Ferenc megerősödése lett. A magyar-magyar viszonyban azonban a határon túli magyar pártok és a közvélemény elidegenedett az MSZP-SZDSZ kormánykoalíciótól. 2005 januárjában a miniszterelnök meghirdette a Nemzeti Felelősség Programját, benne a Szülőföld Programcsomagot. Ugyanakkor a külmagyar szervezetek vezetői megalakították a Határon Túli Magyar Szervezetek Fórumát.
A második Gyurcsány-kormány 2006-tól a külhoni magyarok ügyét, az előző kormányoknál a közigazgatásban alacsonyabb szinten kezelte: a HTMH, mint országos hatáskörű szerv helyett egy szakpolitikai államtitkárságot hozott létre a Miniszterelnökségen; nem hívta össze a MAÉRT-ot; centralizálta a külhoni magyar támogatásokat; megszüntette a Teleki László Alapítványt. A magyar-magyar kapcsolatokban megnőtt Szili Katalin, az Országgyűlés Elnöke által kezdeményezett Kárpát-medencei Képviselők Fórumának a szerepe. Fontos szerepet töltött be a Sólyom László Köztársasági Elnök szervezte konferencia sorozat, amely a külhoni magyar civil szervezeteket, szakértőket, értelmiséget szólította meg, és a kisebbségi társadalomépítést, illetve a kulturális nemzetfogalmat tematizálta.
A rendszerváltás utáni másfél évtizedben alapvetően három stratégia fogalmazódott meg a magyarságpolitikában. Ezek egyike sem kizárólag a jobb- vagy a baloldalhoz kapcsolódik. A kisebbségvédelmi megközelítés a nemzetközi normákra, mintákra vonatkozó hivatkozásokon túl abból indul ki, hogy előbb az adott szomszédos országgal kell megteremteni a jó viszonyt, és azt követően lehet a magyar kisebbség problémáit kezelni. Ez határozta meg az alapszerződés-politikát, amelyben a kisebbségi vegyes bizottságoktól várták a problémák kezelését. Ebben a megközelítésben különösen hangsúlyos, hogy az adott kisebbségi közösségnek saját országában kell megtalálnia helyzete rendezésének lehetőségeit. Kiváltképp, ha az ottani magyar párt kormányzati partner is. Ebben Magyarország döntően külpolitikai eszközökkel segíthet. Ugyanide tartozik a magyar kisebbségi társadalmak gazdasági, társadalmi megerősítésének retorikája: hogy önálló intézményeik útján valósíthassák meg önállóságukat. Ezek a megfontolások alapvetően a baloldali kormányzatok magyarságpolitikáját befolyásolták a kapcsolódó antinacionalista (a szimbolikus politizálást, nemzeti retorikát elítélő) közbeszéddel együtt. A nemzetegyesítési ideológia a magyarság országhatárokon átívelő egységéből indul ki, amely a nemzetállami határok lebontásával (EU-integráció) intézményesülhet. A magyar kisebbségi társadalmak ebből a pozícióból nézve a magyar nemzet más országokban élő elszakított részei. A magyar etnokulturális közösség politikai egységét szimbolizálta a MÁÉRT és az egyén szintjén a magyar állammal kapcsolatot létesítve a magyar igazolvány intézménye. Az össznemzeti látószög mellett a 7 különböző országban élő magyar regionális közösségek Magyarországtól való szétfejlődését és sajátos érdekeinek érvényesítését javasolja intézményesíteni a szerződéses nemzet koncepciója. Ez abból indul ki, hogy a magyar kormányzatnak az egyes regionális közösségekhez külön-külön is meg kellene fogalmazni a viszonyát, és viszont is szükség volna erre. A határmódosítás nélküli nemzetegyesítés gondolatköre, a nemzetesítő, szimbolikus gesztusokra hangsúlyt helyező retorikával együtt elsősorban a magyarországi jobboldali politikusok körében meghatározó. A harmadik megközelítés - az EU-integrációból kiindulva - a regionalizációra helyezi a hangsúlyt, abban bízva, hogy a közös regionális érdekek felülírják az etnikai ellentéteket. Szakpolitikusok a határ menti területek fejlesztésében és az egyes országok regionalizációjában látják a kisebbségi magyar közösségek integrációs lehetőségeit saját országukban és a magyar kulturális intézményrendszerben együttesen. Ennek megvalósítása érdekében a fejlesztési régiókat, a határmenti társrégiókat a helyi igényekhez (történeti, etnikai adottságokhoz) kell mérni; vannak, akik úgy gondolják, e régiókból alakulhatnak ki azok az autonómiák, amelyekre szükség lehet.
Szakirodalom
A kettős állampolgárságról. Adatok állásfoglalások, elemzések http://kisebbsegkutato.tk.mta.hu/kettosallampolgarsag/
A státustörvény: dokumentumok, tanulmányok, publicisztika. Összeállította Kántor Zoltán. Teleki László Alapítvány, Budapest, 2002.
Bárdi Nándor: Tény és való. A budapesti kormányzatok és a határon túli magyarok kapcsolattörténete. Kalligram, Pozsony, 2004.
Bárdi Nándor: A budapesti kormányzatok magyarságpolitikája 1989 után. In Bárdi Nándor - Fedinec Csilla - Szarka László (szerk.): Kisebbségi magyar közösségek a 20. században. MTA KI - Gondolat Kiadó, Budapest, 2008, 368-375.
Lőrincz Csaba - Németh Zsolt - Orbán Viktor - Rockenbauer Zoltán: Nemzetpolitika '88-98'. Osiris, Budapest, 1998.
Mák Ferenc: Az új nemzeti politika és a Határon Túli Magyarok Hivatala (1989-1999). Magyar Kisebbség, 2000. 3. sz., 237-293.
Németh Zsolt: Magyar kibontakozás. Püski, Budapest, 2002.
Szülőföld Program. Stratégiai tanulmány. Összeállította Törzsök Erika. MEH, Európai Integrációs Iroda, Budapest, 2005.
Tabajdi Csaba: Az önazonosság labirintusa. A magyar kül- és kisebbségpolitika rendszerváltása. CP Stúdió, Budapest, 1998.
Tóth Judit: Az elmúlt évtizedek diaszpórapolitikája. In Sík Endre - Tóth Judit (szerk.) Diskurzusok a vándorlásról. MTA Politikatudományi Intézet, Budapest, 2000, 218-251.
Törzsök Erika: Kisebbségek változó világban. Kolozsvár, 2003.