A külhoni magyarsággal kapcsolatos közbeszédben használt nemzetpolitika fogalom a kilencvenes években a magyar államnak a határon túli magyarokra vonatkozó politikáját fedte. A magyar államnak a magyar nemzethez, a kulturális örökségéhez és jöv?képéhez, valamint az Európai Unió alapértékeihez való viszonya identitáspolitikai természet?. A magyar államnak a magyarországi etnikai és nemzeti kisebbségekhez (kisebbségi-, illetve roma szakpolitikák), valamint az európai nemzetkisebbségi és etnikai kérdésekben képviselt álláspontja viszont az etnopolitika fogalmaival ragadható meg. Ezeken a gy?jt?fogalmakon túl szakpolitikaként megkülönböztetjük a magyarságpolitikát. A magyarságpolitika - a nemzetpolitika szakpolitikai megfelel?jeként - Magyarország és a határon túli magyarok viszonylatában a magyar állam és a külhoni magyarok viszonyrendszerét fedi le. Ennek része a nemzetközi és kétoldalú kisebbségvédelem; a magyar-magyar kapcsolatok intézményes m?ködtetése; a kisebbségi magyar közösségek támogatása. Ugyanez a szakpolitika a többi közép-európai országokban kormányzati és az adott magyar kisebbség közötti integrációs-, nyelv- és intézményi politikákra bontható.
Az Antall-kormánynak a nemzetközi kapcsolatok terén egyszerre három célt kellett megvalósítania: az euroatlanti integrációt; a jószomszédi kapcsolatok kialakítását; a határon túli magyarok problémáinak felvállalását. Mivel ezek közül az integrációs- és magyarságpolitika került el?térbe, a szomszédságpolitika vált a leginkább konfliktusossá. Az 1990-1994 közti magyarságpolitikát három célkit?zésben összegezhetjük. A külpolitika felvállalta a magyar kisebbségek védelmét a nemzetközi fórumokon az ember- és kisebbségjogi normákra alapozva, a kollektív jogok biztosításáért. A magyarországi nemzeti- és etnikai kisebbségek számára egy, egész Közép-Európa számára mintaadó - egyéni, nyelvi jogok helyett - önkormányzati modellt kívántak létrehozni az 1993-as kisebbségi törvénnyel. A harmadik meghatározó alapelv a határon túli magyar pártoknak, mint az adott közösségek érdekképviseleti szervezetei szuverenitásának elismerése, a külhoni ügyekben álláspontjuk figyelembe vétele volt.
A kormányzati munkában - a Németh-kormány Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Kollégiumára és Titkárságára alapozva - a magyarságpolitika intézményes kereteit építették fel. Ebben a meghatározó intézmény a Miniszterelnökségen belül létrehozott Határon Túli Magyarok Titkársága lett, Entz Géza vezetésével (1990. május). Majd két év múlva a kérdés kezelését magasabb közigazgatási szintre emelték, országos hatáskör? szervként létrehozva a Határon Túli Magyarok Hivatalát (1992. június). Ezzel párhuzamosan létrejött az Illyés Közalapítvány a határon túli magyarság kormányzati-költségvetési támogatásának közvetítésére, valamint az Oktatási Minisztériumban is külön osztályt hoztak létre szakmai problémák kezelésére. A legnagyobb új intézményi program a Duna Tv létrehozása volt (1992), külön televíziós csatornát biztosítva a határon túli magyarságnak.
A Horn-kormány nemzetközi politikáját az euroatlanti integrációhoz szükséges alapszerz?dés-viták határozták meg. A nyugati nagyhatalmak által elvárt szerz?dések sorát a magyar-ukrán alapszerz?dés nyitotta meg, amelyet 1991 decemberében írtak alá, de a magyar parlament csak 1993 májusában ratifikálta. 1992-ben Horvátországgal és Szlovéniával is hasonló szerz?dést kötött Magyarország. Mindhárom esetben a szerz?d? felek külön nyilatkozatban, illetve egyezményben kötelezték magukat a kisebbségi jogok biztosítására. Ennek el?feltétele volt, hogy ezekkel az újonnan függetlenné vált országokkal rendezettek voltak a kapcsolatok, és állami szuverenitásuk nemzetközi elismertetése érdekében szükségük volt az európai emberi- és kisebbségjogi normák deklarálására. Szlovákia és Románia vonatkozásában azonban az Együttélés, az MKDM, az MPP és az RMDSZ autonómia- és kisebbségvédelmi törekvései miatt konfliktusos volt a helyzet, és épp az alapszerz?désekkel próbálták ezeket rendezni. A Horn-kormány szomszédságpolitikáját e két szerz?dés körüli vita határozta meg. A kormányzatnak 1994 után, a NATO csatlakozás (1997) el?tt az euroatlanti integráció érdekében a konfliktusok kezelésére képes szomszédságpolitikát kellett felmutatnia. Ezért a külhoni magyarsággal kapcsolatos politizálás látszólag sem veszélyeztethette a térség stabilitását. Így a kérdés a külpolitika érdekkörébe került, és az integrációs prioritásoknak rendel?dött alá. Ennek köszönhet?, hogy - bár nagy viták után - a magyar-szlovák alapszerz?désbe bekerültek a legfontosabb európai kisebbségjogi normák. Ezek azonban egyéni emberi jogok - nem a határon túliak által kért kisebbségi közösségi jogok -, és érvényesülésük ellen?rzésére csak ajánlási jogokkal rendelkez? bizottság létrehozását javasolták (1995. március). A másfél évvel kés?bb, az RMDSZ ellenkezésén túllépve aláírt magyar-román alapszerz?dés (1996. szeptember) melléklete tartalmazza a relevánsnak elismert kisebbségvédelmi dokumentumokat, de - a szlováktól eltér?en - külön lábjegyzet formájában rögzítették, hogy az Európa Tanács 1201. sz. ajánlása nem vonatkozik az etnikai alapú területi autonómiára. A szerz?dések kisebbségvédelmi garanciájának mondott vegyes bizottságok m?ködése nem sok eredményt hozott.
Ezzel párhuzamosan a magyar-magyar viszonyban és a támogatáspolitikában is komoly változások történtek. A kormányzat alapvet?en hátrányos helyzet? csoportnak tekintette a határon túli magyarságot, amelyért alkotmányos felel?sséggel tartozik. A problémák kezelését az autonómiától váró jöv?kép helyett, a szül?földön való boldogulás retorikáját használták. Ennek keretében a gazdasági háttér megteremtésének szükségességére, az önkormányzati, regionális politizálás fontosságára és legf?képpen a modernizációs és társadalomépít? kezdeményezések meger?sítésére helyezték a hangsúlyt a HTMH vezet?i: Tabajdi Csaba, Lábody László, Törzsök Erika. A támogatáspolitikán belül a gazdaságfejlesztésre szakosodott (Új) Kézfogás Alapítvány és az Illyés Közalapítvány döntéseibe a határon túliak bevonása révén próbálták mindezt el?segíteni. A magyar-magyar viszony terén pedig els?sorban azokkal a határon túli magyar elitcsoportokkal keresték a kapcsolatot, amelyek a többségi politika irányába és az önkormányzatok szintjén is tárgyalóképesek voltak. Ilyen volt a KMKSZ-szel szemben létrejött Kárpátaljai Magyar Értelmiségiek Fóruma; a VMDK-val szemben létrejött Vajdasági Magyar Szövetség; a szlovákiai magyar pártok közül a Magyar Kereszténydemokrata Mozgalom; az RMDSZ ún. mérsékelt szárnya.
Az Orbán-kormány külpolitikai mozgásterét alapvet?en meghatározta, hogy ?- a szomszédokat megel?zve els?ként - elnyert NATO tagság révén megváltozott az ország geopolitikai súlya. Ebb?l adódóan, és a magyar kisebbségi pártoknak az adott országok euroatlanti politikai er?it támogató szerepe, kormánykoalíciós szerepvállalásuk miatt már nem lehetett a magyar kisebbségek kérdését nemzetközileg instabilizáló tényez?ként beállítani. Ehhez kapcsolódott a magyar gazdasági növekedés megindulása, amely az el?z? kormánynál el?nyösebb helyzetet teremtett a támogatáspolitikában.
Ezeket a lehet?ségeket kihasználva az addigi kényszer?en válságmenedzsel?, helyi intézményépítést támogató politikával szemben a programfinanszírozásra helyezték a hangsúlyt. Létrehozták az Apáczai Közalapítványt kifejezetten oktatás- és képzési támogatásra (1998. december), a fels?oktatásban önálló magyar intézményeket alapítottak (Erdélyi Magyar Tudományegyetem, Kolozsvár-Marosvásárhely-Csíkszereda, 2001. június; Selye János Egyetemi Központ, Komárom, 2001), illetve a meglév?ket rendszeres költségvetési támogatásban részesítették (Beregszászi Tanárképz? F?iskola; Partiumi Egyetem, Nagyvárad). Az Illyés Közalapítvány költségvetését jelent?sen megnövelve a határon túli médiát (hírszolgáltatás, Duna Tv) fejlesztették.
A kormányzati intézményrendszeren belül a HTMH a Miniszterelnöki Hivataltól a Külügyminisztérium alá került, ahol a tárca politikai államtitkára, Németh Zsolt felügyelte.
A schengeni egyezmény életbe lépése azzal fenyegetett, hogy a kárpátaljai, erdélyi, vajdasági, horvátországi magyarság kapcsolattartása Magyarországgal megnehezül. Ekkorra az is kiderült, hogy a határon túli magyar autonómia-törekvések sikertelenek, tehát jogilag sem lehet megragadni a határon túli magyarságot mint regionális közösségeket. Ezeknek a problémáknak a megbeszélése és egy pártpolitikán felüli nemzetpolitikai konszenzus kialakítása érdekében még a Horn-kormány id?szakában összehívták az els? hivatalos magyar-magyar csúcstalálkozót (1996. július, a magyarországi parlamenti pártok és a külhoni magyar érdekképviseleti szervezetek részvételével). Majd a magyar-román alapszerz?dés aláírása el?tt Pápán újabb találkozóra került sor a magyar kormány képviselete nélkül. 1999 februárjában rendeztek újabb konferenciát Budapesten a kormány, a határon túli és a magyarországi pártok részvételével. Létrehozták a kapcsolattartás folyamatossága érdekében a Magyar Állandó Értekezletet (MÁÉRT). Ez a politikai konzultatív testület évente legalább egy alkalommal ülésezett a mindenkori magyar miniszterelnök vezetésével. M?ködését megállapodás és nem jogszabály rendezte. Legfontosabb hozadéka a szaktárcák szerinti, évente többször, államtitkári vezetéssel ülésez? szakért?i egyeztet? fórumok megtartása volt. A kormányzati apparátus átfogóan és érdemi módon ezekben a bizottságokban foglalkozott a határon túli magyarság problémáinak Magyarországról kezelhet? részével. A II. MÁÉRT konferencián (1999. december) fogalmazódott meg a határon túli magyar pártok részér?l a külhoni magyarok magyarországi jogállását rendez? törvény igénye. A jogszabályt másfél éves el?készítés után 2001 júniusában (2001/LXII.) fogadta el az Országgy?lés: törvény a szomszédos államokban él? magyarokról. Hatálya Ausztria kivételével a szomszédos államokban él?, magukat magyarnak valló személyekre terjedt ki. Ezen személyek alanyi jogon részesülhetnek a törvény biztosította kedvezményekben a kultúra, a tudomány, az oktatás, a munkavállalás, az egészségügyi ellátás és az utazás területén. Mindezek igénybevételére a „Magyar igazolvány" jogosít fel, amelyet a magyar hatóságok állítanak ki a magyar kormány által „ajánló szervezetként" elfogadott intézmények ajánlása nyomán. A magyarországi pártok közül egyedül az SZDSZ nem szavazta meg a törvényt. Románia és Szlovákia (illetve Ausztria) kivételével a többi szomszédos ország tudomásul vette a jogszabályt. Az el?bbi az állami szuverenitás megsértésére és az etnikai diszkriminációra hivatkozva az Európa Tanács Velencei Bizottságához fordult. A Bizottság (2001. október) kimondta, hogy az anyaországnak joga van a más állampolgárságú nemzettársait kulturális támogatásban részesíteni, ennek során törekedni kell a többségi állam beleegyezésére és a diszkrimináció elkerülésére. A nemzeti identitás megállapításához, a választáson túl, objektív ismérvek meghatározását várta el. Ezt egy kormányrendelettel oldották meg: a diplomáciai képviselet igazolja, hogy a magyar igazolványt kérelmez? tud magyarul, illetve valahol hivatalosan magyarként van nyilvántartva, vagy magyar szervezet tagja, vagy egyházi nyilvántartásban magyarként szerepel. A román fél 2001 decemberében külön egyetértési nyilatkozatot is kötött a magyar kormánnyal, amelynek legf?bb pontja az volt, hogy a 3 hónapos kedvezményes munkavállalói engedélyt minden román állampolgárra kiterjesztették. A kedvezménytörvény szlovákiai alkalmazásáról, valamint az Unió csatlakozási f?biztosával és az EBESZ kisebbségügyi f?biztosával a felmerül? aggályokról már nem sikerült megegyezni.
A Medgyessy-kormány a nemzeti közmegegyezést hirdet? politikájának részeként jelenítette meg a határon túli magyarok kérdését. Legfontosabb célkit?zése a kedvezménytörvény alkalmazásának elfogadtatása volt a szomszédos országokkal. Ennek érdekében a törvényt 2003 júniusában módosították, a FIDESZ és az MDF ellenszavazataival. A preambulumból kikerült az egységes magyar nemzetre való utalás; kimaradtak a társadalombiztosítással, egészségügyi ellátással és a munkavállalással kapcsolatos kedvezmények. Az oktatási-nevelési támogatás azonban már egy gyerek után is jár, - nemzetiségt?l függetlenül - mindenki után, aki magyar iskolában tanul. A szlovák kormány csak úgy járult hozzá az oktatási-nevelési támogatás folyósításához, ha azt egy alapítvány közbeiktatásával közvetlenül a magyarul oktató közoktatási intézmények kapják (2003. december).
A kormányváltás után a HTMH újra visszakerült a Miniszterelnöki Hivatalhoz, ahol a párt nemzetközi kapcsolatokért felel?s titkára, Szabó Vilmos lett a hivatal vezet?je. A magyarságpolitikába azonban Kovács László külügyminiszter pártelnöki befolyása és a kedvezménytörvénnyel kapcsolatos diplomáciai feladatok miatt a külügyminisztériumnak és a határon túli magyar pártvezet?knek jelent?sen megn?tt a beleszólása. Ez annak köszönhet?, hogy az akkori kormányzat szerint a határon túli magyarok támogatásáról els?sorban a külhoni magyarság képvisel?inek kell dönteniük. Az RMDSZ belpolitikai konjunktúrájának köszönhet? az aradi Szabadság szobor újbóli, köztéren való felállítása (2004. április) és az észak-erdélyi autópálya építésének román kormányzati elfogadtatása (2003-2004), amit közvetetten a magyar kormány is segített.
Az els? Gyurcsány-kormány id?szakának magyarságpolitikáját (2004-2006) alapvet?en a kett?s állampolgárságról szóló vita határozta meg. 2003 nyarától került el?térbe a határon túli magyarok áttelepülés nélküli magyar állampolgársága. Ennek hátterében az állt, hogy Magyarországnak az EU tagjaként két magyar népességgel bíró országgal (Ukrajna, Szerbia-Montenegró) szemben vízumelvárása volt. Ebb?l az egyik kivezet? út lehetett a letelepedés nélkül adott magyar állampolgárság (magyar útlevél). Míg Ukrajna törvényei tiltják a kett?s állampolgárságot, addig szerb kormányzati részr?l többször jelezték, hogy ennek részükr?l nincs akadálya. A vajdasági magyar szervezetek 2003 ?szére 50 000 aláírást gy?jtöttek a kett?s állampolgárság megadása érdekében, amit át is adtak a budapesti kormányzat képvisel?inek. Erre épült rá a Magyarok Világszövetségének ebben a kérdésben népszavazást kezdeményez? sikeres kampánya. Így 2004. december 5-én referendumot tartottak arról, hogy az Országgy?lés alkosson-e törvényt annak érdekében, hogy kedvezményes honosítással - egyéni kérelemre - magyar állampolgárságot kapjanak a magukat magyar nemzetiség?nek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgárok.
Minden parlamenti párt egyetértett abban, hogy a kérdést nem szerencsés népszavazásra bízni. Amikor a népszavazást kiírták (2004. szeptember) a két politikai oldal eltér? választ adott, és a kett?s állampolgárság a pártpolitikai vetélkedés kulcstémája lett. Gyurcsány Ferenc miniszterelnök egyértelm?en elutasító álláspontot képviselt. Érveit a várható szociális következményekkel; a potenciális áttelepül?k problémájával; a nemzetközi elutasítással; a magyarországi politikai-választói egyensúly felborulásával indokolta. A FIDESZ a kampány el?tt az áttelepülés feler?södését?l és az autonómia-törekvések gyengülését?l óvott. A kampányban azonban a határon túli magyar legitim szervezetek álláspontját fogadták el meghatározónak, akik egyértelm?en támogatták a kett?s állampolgárság megadását. Az ellenzéki oldal az útlevélhez jutásban a kapcsolattartás és a nemzeti újraegyesítés meger?södését láttatta; hangsúlyozták, hogy a törvényt az Országgy?lésnek kell megalkotnia és akkor lehet az esetleges negatív következményeket kivédeni. Megkérd?jelezték a kormány propagandájának hitelességét, és a nemzeti érdek elárulásával vádolták a kormánykoalíciót. Erre a miniszterelnöki válasz a nemzetpolitika fogalmának kiterjesztése lett a magyar állam és a külhoni magyarok viszonya helyett, az egész magyar(országi) társadalmi modernizációra. (Ezzel a magyarországi nyugdíj, szociális, munkaügyi kérdésekkel együtt súlyozandó problémaként helyezte el a magyarországi közvélemény el?tt a határon túli magyarok magyarországi jogi emancipációját.) A jobboldal - ellenfeleik szerint - beláthatatlan következményekkel járó kett?s állampolgárság-követelésével szemben, a kormányf? megoldásként egy hosszú távú felel?s nemzeti (demokratikus, alkotmányos patrióta) jöv?képet vázolt fel. A népszavazás eredménytelen volt. Pártpolitikai következménye Gyurcsány Ferenc meger?södése lett. A magyar-magyar viszonyban azonban a határon túli magyar pártok és a közvélemény elidegenedett az MSZP-SZDSZ kormánykoalíciótól. 2005 januárjában a miniszterelnök meghirdette a Nemzeti Felel?sség Programját, benne a Szül?föld Programcsomagot. Ugyanakkor a külmagyar szervezetek vezet?i megalakították a Határon Túli Magyar Szervezetek Fórumát.
A második Gyurcsány-kormány 2006-tól a külhoni magyarok ügyét, az el?z? kormányoknál a közigazgatásban alacsonyabb szinten kezelte: a HTMH, mint országos hatáskör? szerv helyett egy szakpolitikai államtitkárságot hozott létre a Miniszterelnökségen; nem hívta össze a MAÉRT-ot; centralizálta a külhoni magyar támogatásokat; megszüntette a Teleki László Alapítványt. A magyar-magyar kapcsolatokban megn?tt Szili Katalin, az Országgy?lés Elnöke által kezdeményezett Kárpát-medencei Képvisel?k Fórumának a szerepe. Fontos szerepet töltött be a Sólyom László Köztársasági Elnök szervezte konferencia sorozat, amely a külhoni magyar civil szervezeteket, szakért?ket, értelmiséget szólította meg, és a kisebbségi társadalomépítést, illetve a kulturális nemzetfogalmat tematizálta.
A rendszerváltás utáni másfél évtizedben alapvet?en három stratégia fogalmazódott meg a magyarságpolitikában. Ezek egyike sem kizárólag a jobb- vagy a baloldalhoz kapcsolódik. A kisebbségvédelmi megközelítés a nemzetközi normákra, mintákra vonatkozó hivatkozásokon túl abból indul ki, hogy el?bb az adott szomszédos országgal kell megteremteni a jó viszonyt, és azt követ?en lehet a magyar kisebbség problémáit kezelni. Ez határozta meg az alapszerz?dés-politikát, amelyben a kisebbségi vegyes bizottságoktól várták a problémák kezelését. Ebben a megközelítésben különösen hangsúlyos, hogy az adott kisebbségi közösségnek saját országában kell megtalálnia helyzete rendezésének lehet?ségeit. Kiváltképp, ha az ottani magyar párt kormányzati partner is. Ebben Magyarország dönt?en külpolitikai eszközökkel segíthet. Ugyanide tartozik a magyar kisebbségi társadalmak gazdasági, társadalmi meger?sítésének retorikája: hogy önálló intézményeik útján valósíthassák meg önállóságukat. Ezek a megfontolások alapvet?en a baloldali kormányzatok magyarságpolitikáját befolyásolták a kapcsolódó antinacionalista (a szimbolikus politizálást, nemzeti retorikát elítél?) közbeszéddel együtt. A nemzetegyesítési ideológia a magyarság országhatárokon átível? egységéb?l indul ki, amely a nemzetállami határok lebontásával (EU-integráció) intézményesülhet. A magyar kisebbségi társadalmak ebb?l a pozícióból nézve a magyar nemzet más országokban él? elszakított részei. A magyar etnokulturális közösség politikai egységét szimbolizálta a MÁÉRT és az egyén szintjén a magyar állammal kapcsolatot létesítve a magyar igazolvány intézménye. Az össznemzeti látószög mellett a 7 különböz? országban él? magyar regionális közösségek Magyarországtól való szétfejl?dését és sajátos érdekeinek érvényesítését javasolja intézményesíteni a szerz?déses nemzet koncepciója. Ez abból indul ki, hogy a magyar kormányzatnak az egyes regionális közösségekhez külön-külön is meg kellene fogalmazni a viszonyát, és viszont is szükség volna erre. A határmódosítás nélküli nemzetegyesítés gondolatköre, a nemzetesít?, szimbolikus gesztusokra hangsúlyt helyez? retorikával együtt els?sorban a magyarországi jobboldali politikusok körében meghatározó. A harmadik megközelítés - az EU-integrációból kiindulva - a regionalizációra helyezi a hangsúlyt, abban bízva, hogy a közös regionális érdekek felülírják az etnikai ellentéteket. Szakpolitikusok a határ menti területek fejlesztésében és az egyes országok regionalizációjában látják a kisebbségi magyar közösségek integrációs lehet?ségeit saját országukban és a magyar kulturális intézményrendszerben együttesen. Ennek megvalósítása érdekében a fejlesztési régiókat, a határmenti társrégiókat a helyi igényekhez (történeti, etnikai adottságokhoz) kell mérni; vannak, akik úgy gondolják, e régiókból alakulhatnak ki azok az autonómiák, amelyekre szükség lehet.
Szakirodalom
A kett?s állampolgárságról. Adatok állásfoglalások, elemzések http://kisebbsegkutato.tk.mta.hu/kettosallampolgarsag/
A státustörvény: dokumentumok, tanulmányok, publicisztika. Összeállította Kántor Zoltán. Teleki László Alapítvány, Budapest, 2002.
Bárdi Nándor: Tény és való. A budapesti kormányzatok és a határon túli magyarok kapcsolattörténete. Kalligram, Pozsony, 2004.
Bárdi Nándor: A budapesti kormányzatok magyarságpolitikája 1989 után. In Bárdi Nándor - Fedinec Csilla - Szarka László (szerk.): Kisebbségi magyar közösségek a 20. században. MTA KI - Gondolat Kiadó, Budapest, 2008, 368-375.
L?rincz Csaba - Németh Zsolt - Orbán Viktor - Rockenbauer Zoltán: Nemzetpolitika '88-98'. Osiris, Budapest, 1998.
Mák Ferenc: Az új nemzeti politika és a Határon Túli Magyarok Hivatala (1989-1999). Magyar Kisebbség, 2000. 3. sz., 237-293.
Németh Zsolt: Magyar kibontakozás. Püski, Budapest, 2002.
Szül?föld Program. Stratégiai tanulmány. Összeállította Törzsök Erika. MEH, Európai Integrációs Iroda, Budapest, 2005.
Tabajdi Csaba: Az önazonosság labirintusa. A magyar kül- és kisebbségpolitika rendszerváltása. CP Stúdió, Budapest, 1998.
Tóth Judit: Az elmúlt évtizedek diaszpórapolitikája. In Sík Endre - Tóth Judit (szerk.) Diskurzusok a vándorlásról. MTA Politikatudományi Intézet, Budapest, 2000, 218-251.
Törzsök Erika: Kisebbségek változó világban. Kolozsvár, 2003.